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《中华人民共和国物权法》2007年3月16日经十届全国人大五次会议通过，将于2007年10月1日实施。《物权法》第223条所列举的可用于质押担保的权利种类却没有将收费权明确列入其中，这就使得今后再以收费权质押将缺少明确的法律依据。
但这是否意味着《物权法》不承认收费权质押的合法性，以后再以收费权质
押就属于非法质押了呢？鉴于目前的经济活动中收费权质押已经被广泛采用，如何理解收费权质押的合法性问题，尤其是在将来的司法实践中会被如何认定，必然成为相关各方认真关注的焦点。
我国有关收费权质押的相关立法概述
梳理一下我国立法中关于收费权质押的相关规定及其发展演变的轨迹，有助于对《物权法》第223条规定的可用于质押担保的权利范围作全面理解，也有利对收费权质押的合法性问题作出准确判断。
我国现有的法律规定中关于收费权可用于质押担保的明确、具体的依据，主要体现在最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》的相关规定中。针对《担保法》第75条（4）规定的“依法可以质押的其他权利”，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第97条规定：“以公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权出质的，按照担保法第75条第（4）项的规定处理”。本条规定虽然将可用于质押的收费权类型仅局限于以公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等“不动产收益权”范围，但却使收费权可以用于质押担保有了明确、具体的法律依据。
此外，国务院1999年《关于收费公路项目贷款担保问题的批复》规定：“法人可以用收费公路的收费权质押方式向国内银行申请抵押贷款，以省级人民政府批准的收费文件作为公路收费权的权力证书，地市级以上交通主管部门作公路收费权质押的登记部门。质权人可以依法律和行政法规许可的方式取得公路收费权，并实现质押权。有关公路收费权质押的具体管理办法由交通部、人民银行联合制订”。国务院2001年1月1日发布的《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》第（4）条规定：“国家开发银行新增贷款逐年提高用于西部地区的比重。扩大以基础设施项目收费权或收益权为质押发放贷款的范围”。国务院西部开发办2001年8月28日发布的《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》第5条（13）项规定：“加大金融信贷支持。扩大以基础设施项目收益权或收费权为质押发放贷款的范围。继续办好农村电网收益权质押贷款业务，开展公路收费权质押贷款业务，创造条件逐步将收费权质押贷款范围扩大到城市供水、供热、公交、电信等城市基础设施项目。对具有一定还贷能力的水利开发项目和城市环保项目如城市污水处理和垃圾处理等，探索逐步开办以项目收益权或收费权为质押发放贷款的业务”。在此基础上，国务院一些相关部委和地方人大、地方政府也相继出台了一些依托于固定资产的收费权可用于质押的相关规定。
从上述规定的内容看，虽然可用于质押的收费权范围或受到地域的限制（如仅限于西部），或受到类型范围的限制（仅限于依托固定资产取得的收益），有很大的局限性，但其发展趋势却是可用于质押的法定的收费权利类型和范围在逐步扩大。但是，《物权法》的出台却似乎使这种趋势发生了逆转，同时也使以收费权质押的合法性产生了疑问。这不仅是因为《物权法》第223条明确列举的可用于质押的权利中并不包括收费权，还因为《担保法》第75条（4）规定的是“依法可以质押的其他权利”，而与之对应的《物权法》第223条（7）的表述却是“法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利”。广义的理解，“法”不仅包括我国的最高立法机关全国人大所制订的法律和最高行政机关国务院所制订的行政法规，还包括国务院各部委、地方政府、地方人大制订的行政规章、地方性法规和最高人民法院的司法解释等规范性文件。由于《物权法》和《担保法》对“可以出质的其他财产权利”的限定条件不同，对以收费权质押是否合法的判断就可能得出不同的结论。《物权法》施行前，以公路等固定资产收费权质押可以被认定为合法；但在《物权法》施行后，以《物权法》的规定来判断，其合法性就可能会受到质疑。
以收费权质押担保的合法性在法理上并无大的障碍，其合法性不应当被轻易否定
如前所述，基于《物权法》与《担保法》的不同规定，以司法解释、行政规章、地方法规等规定为直接依据的收费权质押的合法性可能会受到质疑。怎样理解以收费权质押的合法性问题？《物权法》实施后，再以收费权质押是否就不合法了？笔者认为，还不能简单地得出这样的结论。
首先，《物权法》第223条对可用于质押的权利范围的规定是列举性的规定，而不是禁止性的规定。以该条规定所明确列出的权利种类之外的其他权利质押可以据此被认为没有明确的法律依据，但没有法律依据并不能等同于违法，更不能被理解为法律所禁止。
其次，质押关系属于合同关系的一种。当事人选择以收费权质押的约定，并不属于《合同法》第52条（5）所规定的“违反法律、行政法规的强制性规定”，应被认定为无效的法定情形。依据《合同法》第4条“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预”的合同当事人意思自治原则，当事人选择以收费权质押，应当被认定为有效。
第三，如前所述，目前国务院出台的一些规定中已经有了一些收费权可以用于质押的相关规定。虽然依据这些规定，可用于质押的收费权范围或受到地域的限制（如仅限于西部），或受到类别范围的限制（仅限于依托固定资产取得的收益），有很大的局限性，但地域和类别的局限性，并不能改变其属于行政法规的立法层级，其中规定的可用于质押的收费权，应当被认为属于《物权法》第223条（7）中规定的“行政法规规定可以出质的其他财产权利”的范畴；以这些收费权质押，应当被认定合法。
第四，依据《物权法》第223条（7）“法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利”的规定，可以认为最高人民法院在《物权法》实施以后再以司法解释的相关规定扩大可用于质押担保的法定权利范围的行为属越权立法行为，但并不能认为最高人民法院在《物权法》实施之前以司法解释的相关规定扩大可用于质押担保的法定权利范围的行为也属于越权立法行为。《物权法》实施前最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第97条“以公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权出质的，按照担保法第75条第（4）项的规定处理”的规定，是以《担保法》第75条第（4）项规定为依据制订的，是从属于法律层级的上位法——《担保法》中引申出来的，并不属于越权立法。该司法解释应被视为《担保法》的组成部分，该司法解释中规定的可以用于质押的收费权，应被认为属于《物权法》第223条（7）规定的“法律”规定的可以出质的其他财产权利的范畴，进而可以认定以收费权质押也符合《物权法》第223条（7）的规定，并不违法。
第五，从法的适用原理看，特别法应当优先于一般法。就物权的全部内容看，质押权只是物权所包含的诸项权利中的一项；就质押权的相关立法而言，《物权法》属于一般法，《担保法》属于特别法。因此，虽然从立法层次上看，《物权法》和《担保法》同属于“法律”，但在对收费权质押是否合法的判断问题上，却应当优先适用《担保法》，而不是《物权法》。既然最高法院的司法解释应被视为《担保法》的组成部分，因此，即使《物权法》和《担保法》关于可用于质押的权利的法定范围真的有冲突，也应当认为以收费权质押合法。
以收费权质押的担保方式理论上不成问题，实践中也已经被广泛采用，并且也的确能够起到较好的担保效果，因而其合法性不应当被轻易否定
从理论上分析，可以有效地起到担保作用的用于质押的权利应当具备三个基本条件：1．权利本身有一定的经济价值，并且可以以货币的形式被量化；2．可以通过一定的合法途径实现其价值；3．用于质押的权利允许被依法转让。收费权具备这三个基本条件，因此被用于质押担保后可以有效地起到担保作用，在理论上不成问题。
以收费权质押在实践中也已经被广泛采用。事实上，与其他一些权利（如《物权法》第223条（6）规定的“应收账款”）相比较，以收费权质押对质权人来说可控性更强一些，风险更小一些，担保效果也会更好一些；而以“应收账款”质押的可控性很差，风险很大，担保效果也很难保证，其主要原因在于：
首先，应收账款权的产生是否真实，是否存在瑕疵，质权人很难了解。即使出质人与债务人合谋欺诈，比如，双方签订虚假的、根本就不准备履行的买卖合同或者服务合同，虚构应收账款，质权人也很难知晓，从而面临风险。
其次，在质权行使的期限到来之前应收账款权是否发生变化，质权人也很难预料和掌控。比如，合同签订时虽然是真实的，但在履行过程中，作为出质人的供方却因无力提供符合质量要求的产品或服务，作为债务人的需方就有权拒绝接受所购买的产品或服务，同时拒绝付款。应收账款权将因此而落空，质权也将随之落空。又如，合同签订后，出质人与债务人又通过签订合同变更协议、合同转让协议、合同终止协议等，对原合同进行变更、终止、解除，使应收账款权部分或全部落空。再如，债务人提前向出质人付款，也可能使应收账款权在质权到期行使前已经部分或全部消灭，质权落空。
第三，目前我国还没有制度化的应收账款交易市场，质权人除了直接向债务人收取应收账款以实现质权外，并没有其他可靠的实现途径，很难像同属于债权范畴的票据、债券那样可以通过背书、贴现等方式交易转让，债权随时可能得以实现。即使将来在国家的主导下建立了制度化的应收账款交易市场，也会因应收账款所体现的债权的可靠性和信用度远低于票据、债券等所体现的债权而很难进行交易；勉强进行交易，其价值难免要大打折扣，使质权部分甚至全部落空。
而目前用于质押的“收费权”通常依托于不动产范畴的公路、桥梁、隧道、渡口、电厂、污水处理厂等基础设施，收入较为稳定可靠，加之收费权利通常要经过一定的行政许可审批手续，持有收费文件或收费许可证后才能行使，出质人虚构事实比较困难；在主管部门进行质押登记后，出质人想重复质押或擅自改变也比较困难，质权人便于掌控，风险相对较小，质押效果也会相对较好。
一点建议
如上所述，虽然《物权法》第223条明确列举的可用于质押的权利中并不包括收费权，也并不能据此轻易否定以收费权质押的合法性。事实上，质权人接受以收费权质押的风险通常要小于接受以应收账款质押的风险，《物权法》明确规定的可用于质押的具体权利中为何要增加并未在实践中被广泛采用的“应收账款”，而放弃已经在实践中被广泛采用的“收费权”，的确有些令人费解。建议尽快通过适当的立法途径将收费权明确列入可用于质押的法定的权利范围，以避免对收费权质押是否合法的不必要的争议，为相关经济活动的稳定运行营造更好的条件和氛围。
（作者单位：北京政法管理干部学院经贸法系）
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